人来统治的，体现了法治是制度服从而非人格服从，也是为了以制度化的行政机制防范公共权力的异化和权力主体的异化。行政是一种国家权力，是国家对公共领域的管理，行政的风险主要是公共权力在现实中很可能被赋予可资利用的稀缺资源意义从而导致公共权力的异化和权力主体的异化，导致破坏行政的责任价值和规范秩序，侵犯公共利益。如何规避权力异化风险是公共行政内在本质要求和核心保障机制。
3.公共治理的行政有序效能
在现代化发展进程中，尤其是在市场经济环境下，政府发展模式，政治与行政改革改良必然要涉及两个基本层面：其一在技术层面上，以建立一个有序效能政府为主要目标；其二在价值层面上，建设一个民主自由宪政政府为目标。行政的技术性体现在行政是“工具理性”的，行政的价值规范体现在行政具有价值理性向度。
公共治理有序效能的技术性规范和法治的价值性规范两者可以共存共长于一个协调平衡的“生态系统”中，而前者则是后者的必然要求。完备充分的法治是不能容许一个无序低能的政府作为基础的，它必然要求行政有序化高效能地运作；技术上的“工具理性”、有序效能目标也许并不就意味着法治的必然，但却能为其提供物质基础和技术基础的支持。法治作为一种公共生活的历史产物、文化传统和治理模式，它的价值和技术的规范意义很大程度上已超越地域和阶级的界限，它已是公认的人类文明的共同成果，是社会发展的历史潮流。国家政治生活与公共治理要纳入法治的轨道，仅凭技术层面或价值层面远远不够的。法治不是一个纯粹技术性的事物，也不是单纯的价值性范畴，公共治理的法治逻辑是技术与价值的双层规范，是内容与形式的双层合理化。法治，是一种技术理性，同时是一种价值规范，一种文化传统，是三者的结合体，它是和社会正义、人权、民主、自由、宪政、公共利益、有序效能等范畴联系在一起，是公共治理与社会、公民、政治系统的整合与革新。
行政的有序优先于效能。效能有两个核心概念：成本与利润，均可以用直接量化指标来衡量，以最小的成本取得最大的利润是其主要目标和评价准则。而行政成本与行政效益概念不仅模糊难以量化衡量，而且这两方面不存在明确的关联性。对行政而言，效能或其他功利性效益性的管理目标与评价标准，其作用空间、使用范围和功能意义是有限的，受行政运行和管理方式制约，与其说是一种经济上物质利益上的效益效能，不如说是一种流程程序上行政管理秩序上的效益效能更为准确。经济行为与企业行为本质属性是利益性，行政行为的本质属性在于制度性。如何规避权力异化的风险是公共行政本质要求和核心保障机制。有序是评价行政行为、评价行政角色最重要的标准。效能的目标只能是第二位的，它是一种工作效率的衡量标准，是任何一项管理工作都必须努力达到的目标，是管理的共性。效能并不是行政的首要目标。从效能和有序性两者关系上讲，所谓的效能是行政秩序的效能，是有序基础上的效能，是第二位的行政目标和评价标准，有序性具有优先地位。
行政的有序效能，其本质是中性的中立的。行政在技术水平的优化，功能结构目标管理上的有序有效，至少作为一种可能性，它能提供一种“合理化”的背景来支持的民主法治与公共利益的发展。政府运作与行政管理有序高效，不仅关系到政府水平和管理能力的提升进步，而且也有利于促进行政更好地、更顺利地步人法治轨道。
强调“技术理性”对于政府行政的意义，并不表明技术理性与价值规范没有冲突矛盾，也不表明价值规范问题可以化约为技术性问题。行政有序效能的技术理性是奉行科学主义的，它以功利为准则，强调工具性，缺乏终极关怀。技术并不能决定一切，也不能解决一切。技术性并不能自动带来民主自由法治的进步，不可替代政府行政深层次矛盾的价值问题。政治改革不能归结为行政改革，行政改革不能归结为技术性改革。公共治理模式需同时在技术和价值两个取向上整合，“技术理性”和“价值理性”应相互支持，一体化发展，互为基础的构建。
行政责任本质就是制度所规定的管理秩序，行政要通过责任性资源的规范化合理化配置来实现制度所要求的秩序，所以行政的首要目标是实现有序的管理。有序同时也是评价行政行为、评价行政角色最重要的标准。步人法治之路，本质要求限制政府权能，强化政府责任，规范政府管理，使公共治理符合法治设定的制度秩序，纳入法制化制度化轨道。同时政府管理必须体现效能。政府如果是无序低能行政，就不能为社会运行发展创造良好的公共秩序和法律环境，从而有负于公共委托的期望，损害公共利益。
4.我国地方治理发展模式
第一，要加大转变地方政府职能的力度，但其职能转变应放在地方治理的广阔背景下去思考。应该看到，地方政府职能的转变决不仅仅是地方政府自身的事情，它取决于政府间横向和纵向关系，取决于政府和各种非政府组织、私人、企业的关系。