【本章学习要点】
善治与善政的本质区别
治理理论的内涵及其基本特征
和谐治理的基本要求
多元共治与治理主体的合作伙伴关系
政府在协同治理过程中的主导作用
中国社会治理模式的演变
治理理论有别于传统的政府管理理论；治理作为一种政治管理方式，包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的合理配置；善治表示政府与公民之间的良好合作。治理和善治理论的核心是强调国家、市场和公民社会或者说公共部门、私人部门和第三部门之间在管理社会事务提供公共服务方面建立起互动合作的伙伴关系。要寻求中国社会的和谐治理，必须在促进善治实现的路径上进行政府管理创新。
治理与善治
一、“治理”理论的兴起
自从1989年世界银行在其报告中首次使用“治理危机”一词并、于1992年起将年度报告标题称为《治理与发展》后，治理（govern-ance）和善治（good governance）便成为20世纪90年代后国际社会科学文献中最时髦的术语之一，成为多学科最新研究的领域。经济合作与发展组织（OECD）在1996年发布一份名为“促进参与式发展和善治的项目评估”的报告；联合国开发署（UNDP）1996年的一份年度报告的题目是“人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工”；联合国教科文组织（UNESCO）在1997年也提出了一份名为“治理与联合国教科文组织”的文件；《国际社会科学杂志》1998年第3期出了一期名为“治理”的专号。联合国有关机构还成立了一个“全球治理委员会”，并出版了一份名为《全球治理》的杂志。治理理论主要研究如何通过政府与民间的合作，改善国家，特别是地方、地区、公司、机关、学术机构等的治理结构，提高效率，增强民主。治理理论有两个来源，一是部分政治学和行政管理学者在研究20世纪70年代以来西方国家政府特别是地方政府改革与创新的实践经验后所做的理论概括；二是世界银行和联合国开发计划署及与之有着密切关系的部分研究发展问题的学者在总结对发展中国家发展援助项目的成功经验和失败教训的基础上提出来的。同时新制度经济学、产权理论、公共选择理论等也都对治理和善治理论做出了贡献。
治理理论有别于传统的政府管理理论，它是在国家一市场一公民社会或公共部门一私人部门一第三部门的三维结构框架下来探讨政府的作用与能力问题。治理理论认为，在管理社会共同事务提供公共服务方面存在着多个中心，强调维持这些中心各自的自主性，治理方式上提倡通过平等协商与合作而反对单纯依靠自上而下的行政命令或市场机制来进行协调。由于“政府失效”、“市场失效”和“治理失效”同时存在，因此治理理论主张国家、市场和公民社会组织之间在职能上是一种相互补充和彼此合作的关系。国家拥有强制性力量的合法垄断权，理应在维持社会秩序、保证契约和产权的实施等方面发挥主要作用，另外国家作为社会价值的权威分配者在调节收入分配、保障社会公正方面发挥主要作用。至于资源的合理配置和竞争性的、营利性的经济活动理应由市场机制和私人经济部门来承担，政府和公共部门应该从中抽身出来。而那些非营利性的、慈善性或公益性的事业可以交由非营利性、非政府性组织（它们的总和构成社会的第三部门）来承担。具体来说就是由政府单一中心独挑重任变为多中心共担重任，由中央集权变为地方分权和社区自治，由自上而下发号施令变为平等协商的伙伴关系等。
“治理”研究是如何兴起的？直接的现实原因与市场的失效和国家的不足相关。仅运用市场的手段，无法达到经济学中的帕累托最优；市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、统计成本等方面存在着内在的局限。同样，仅仅依靠国家的计划和命令等手段，也无法达到资源配置的最优化，最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。正是鉴于国家的不足和市场的失效，使人们对国家和市场的作用不再抱幻想，愈来愈多的人开始把治理机制作为一种可能的选择而深入研究。世界银行、国际货币基金组织等国际金融组织是将治理与善治的思想直接应用于实际的最初机构。
善治的理论与实践在20世纪90年代的勃兴还有其更深刻的原因。首先，善治比传统的善政的适用范围更大。善政的范围与政府的范围是一致的，而善治则不受政府范围的限制，公司需要善治，社区需要善治，地区需要善治，国家需要善治，国际社会也需要善治。
其次，全球化正成为我们这个时代的最主要特征，跨国组织和非政府组织的影响日益增大，民族国家的主权及其政府的权力日益削弱。全球性公共问题只能通过善治来实现。最后，善治是民主化进程的必要后果，公共权威日益建立在政府与公民相互合作的基础之上。
虽然治理理论还