经过数年的战争，刘邦终于打败了项羽，平定了各地的反秦义军，公元前202年，刘邦正式在汜水之阳（今山东荷泽定陶）称皇帝，是为汉高祖，不久汉高祖移都洛阳，后又迁都长安。
国家虽然已经建立，但是想要巩固政权却是一件更为棘手的事情。在秦末的的残暴统治和长达八年的战乱之后，刘邦即位之初，整个社会已经是一片残破，甚至出现沃野千里、空无一人的景象。整个国家人口锐减，经济凋敝，许多原来被称为大城市的地方，由于战争的破坏和百姓的流散、死亡，人口只剩下原来的十之一二，到处是一片萧条的惨景。仅就粮价来说，战国时期每石米价格大约在3钱左右，秦始皇末年，由于徭役无度，横征暴敛，天下粮食奇缺，每石米的价格已经涨到1600钱左右，粮价上涨了500余倍！由于粮食的不足，军队的粮草供应也成了棘手的问题，早在巨鹿之战的时候，项羽的军队得不到充足的粮食供应，项羽大声斥责义军首领宋义“岁饥民贫，军无见粮”，宋义却依然饮酒作乐，项羽一怒之下将他杀死。楚汉战争进行了数年，生产进一步遭到了破坏，粮食缺乏，米价扶摇直上，即使是在富饶的关中地区，米价也上升到每石万钱，劳动人民无钱买米，甚至发生了人人相食的惨象。汉高祖刘邦称帝后，各地的军事战斗陆续减少，社会日益趋向稳定，但生产却不是一朝一夕所能发展起来的，国家仍处于饥荒之中，“米时万钱，马匹百金”，国家国库空虚，百姓各个家徒四壁，上下都是一贫如洗的景象。
各地百姓流离失所，饿蜉遍地，人民生活极度困苦，就连统治者的生活水平也无法与前朝相比。汉高祖刘邦出行，竟然找不到四匹颜色一样的马，只好找颜色相近的马来代替，有的大臣出行，竟然找不到马，只好乘坐牛车。有一次，高祖刘邦到一个地方，看到当地集市有很多百姓在交易，城楼建设得很壮观，高祖竟然禁不住夸耀那个地方繁荣，只有洛阳和长安才有那样的景象，实际上，那里的人口已经不及秦时的三分之一了。
造成人口缺乏的原因是多方面的，而在封建社会，没有人口就失去了生产发展的根本动力。秦始皇统一六国的时候，全国约有2000万人口，秦朝刑法严苛，百姓流失逃亡，和平年代就已经有了人口下降的趋势。陈胜、吴广起义之后，各地爆发了大规模的反秦起义，战争不但造成了直接的人员伤亡，间接人口损失更是难以统计。战争中，许多带兵打仗的将领杀人成性，以项羽为例，大小战役经历了一百多次，每次都有大量的人员伤亡，其中较大的有对襄城、城阳的屠城，两地之人幸免的甚少；巨鹿之战时，项羽与章邯大战共造成了10多万人死亡，项羽获胜之后，为防止降军叛乱，又命令英布将秦降卒20多万人全部坑杀；项羽进入咸阳之后，引兵屠城，火烧阿房宫，大火三日不止；楚汉战争时期，项羽一次杀汉军10多万人，淮水为之断流。项羽只是秦末农民运动的一支队伍，其他的如刘邦、韩信、英布等个个无不杀人如麻。如此大规模的屠戮，必使天下的青壮年劳动力损失殆尽，又谈何发展生产？
高祖刘邦称帝之初，曾经想统计一下国家的户口百姓，但迫于形势无法进行。有一次，刘邦经过一个县，就问县令有多少人口，县令回答说：“秦朝的时候户口统计为三万多户，现在经过多年的战争，许多编户之民已经逃匿，还剩下五千多户。”刘邦于是感叹天下民不聊生。其实，像这个县一样，各个郡城损失人口少的有二分之一，多的竟达到十之八九，综合来看，汉初的人口仅有一千万左右，这对汉朝统治者巩固政权，发展生产是极为不利的。
在这样的情况下，如果不调整统治政策，人民将无法生存，统治阶级也无法继续统治下去，为了国家的长治久安，汉高祖刘邦决定调整统治政策，他意识到当务之急是恢复生产，安定民生，恢复发展经济。
在长期战争的影响下，诸侯们都大肆征兵，战死伤亡的人员又非常多，造成了生产劳动力的严重缺乏，汉高祖刘邦首先采取措施解决这一问题。早在刘邦尚未消灭项羽之前，他就颁布了一道大赦之令，宣布释放死囚之外的所有罪犯，让他们参加生产以增加劳动力，接着，高祖刘邦又颁布了一道“复古爵田宅”令，命令各地流散走失的人员都要回到自己的原籍去，原先已经拥有爵位的，一律给予恢复和承认，归还他们原有的土地和房屋，以便他们进行生产。汉高祖还对地方政府进行了督促和监查，防止他们从中渔利，迫害回乡之民。
当战争逐渐平息之后，高祖考虑到军队庞大不但耗费了大量军粮，而且造成了劳动力的闲置浪费，于是进行了军队的复员工作，让一部分士兵回家务农，这样，许多劳动力又重新回到了农业生产的岗位上。
汉高祖还下令释放奴婢、鼓励生育。他让由于饥饿而卖身为奴的人恢复自由，赐予他们平民的身份，这样大批奴婢变成了自由人，国家控制的纳税人口大大增加。奴婢的释放为人口的增长创造了有利条件，汉高祖又趁机下诏令说，百姓生下一个孩子，就免除两年的徭役，鼓励百姓多多生育人口，以增加劳动力。