，于1906年在北京签订了《中英续订藏印条约》，虽然该条约规定中国政府对西藏拥有主权，但英国攫取了增开商埠、占领春丕谷3年等特权。1908年4月，张荫棠在印度加尔各答与英印当局订立《中英修订藏印通商章程》，中方又收回了一些权利。
十三世达赖喇嘛到达印度后，英印当局通过外交渠道向中国政府施加压力。
1910年2月25日，印驻华参赞麦慕照会清廷，声称“英政府虽无意干涉西藏内政，但对于该地发生的扰乱治安事件，不能漠然不问”，为公开干涉西藏事务做准备。1911年底，英帝国主义悍然发动了阿尔波军事远征。到1913年底，英军在鲍威尔的指挥下，数次侵入西藏，建立了一个殖民主义的所谓“东北边境省”。1912年8月17日，英使朱尔典提出备忘录，公然暴露了变西藏为英国殖民地的野心。
1913年1月，外蒙古与西藏签订了《蒙藏条约》，条约中居然写有“蒙藏两国，互相援助”的条款。朱尔典认为分裂西藏有机可乘，便提出“英国、中国和西藏订立三方条约，可能是最好的解决办法，而三方在印度举行谈判，将是订立此种条约的良好开端，即使谈判失败，我们也可以获得更加有利地位与独立于中国之外的西藏进行会谈”。就是这种形势下，英帝国主义策划的西姆拉会议拉开了序幕。
二、西姆拉会议
会址问题：民国政府原指望在伦敦举行谈判，目的在于少丧失一些权益。1913年4月，英方通知中方会议要在大吉岭举行，中方未提异议。6月，英方又通知会址定在西姆拉，民国政府只好同意。正如哈丁治所说，这样做的目的是为了让英国更加有效地控制会议，并使西藏代表少受中方谍报人员的影响。
代表人选问题：1913年3月，民国北京政府决定前清驻藏帮办大臣温宗尧为中方代表，温宗尧获悉会议在印度举行后，以辞职表示反对。6月，袁世凯推荐张荫棠为中方代表，遭到朱尔典的坚决拒绝。最后改派陈贻范，因陈贻范曾在英使馆任职多年，对英“很友好”，朱尔典当即表示同意。民国政府后又任命具有强烈反英倾向的胡汉民为谈判代表，与陈贻范享受同等待遇，但立即遭到英方抗议，迫使中方撤销对胡汉民的任命。与此同时，英政府派麦克马洪为英方代表，西藏地方派亲英大贵族司伦夏扎·边觉多吉为代表，助理人员有诺布旺杰和三大寺僧官代表。在代表的权限问题上，民国政府坚决不承认西藏地方代表享有全权，任命陈贻范为西藏宣抚使，王海平为副宣抚使，以明确对西藏的主权关系。
会谈方式：民国北京政府外交部参事顾维钧代表中方提出，中方建议分为两个双边谈判，即民国政府先与西藏地方商谈，之后再与英方谈判，“将来会议结束后，可根据议定之款，由中央政府代表与西藏地方代表另缮一文，作为中藏条约，另行签字。再由中英代表根据决议之款，订立条约，如藏员亦愿加入其内，则亦可按照光绪三十二年（1906年）办法，准其附签于后”。说明西藏代表不能与中央政府代表享有平等签字资格。而英驻华代办艾斯顿的答复是“分签二纸一层，恐本国政府碍难照允”。不难看出，西姆拉会议是一次酝酿着重大阴谋的会议。
会议主要内容：1913年10月6日会议一开始，夏札就抛出了英人为之炮制的提案，其要点是所谓“中国和西藏彼此从来没有存在过从属关系，将来也决不会相互联系”。提出要划定“中藏边界”，说西藏边界线包括青海全境和川边藏区。
不但完全无视几百年的历史事实，而且要割青海全境和四川大片土地，理所当然地要遭到中央政府代表的坚决反对。针对这一提案，陈贻范指出：“对于西藏方面所提出之基本意见，不能予以承认，其理甚明。关于西藏问题，除下列各条为基本依据外，实无他途。”“一、西藏为中国领土之一部分，其向为中国领土之关系，继续无间；二、中国可派驻藏长官驻扎拉萨，所享之权利，与前相同，并有卫队两千六百名，除一千名驻扎拉萨外，余一千六百名由该员斟酌，分驻各地；三、西藏之外交及军政事宜均应听受中国中央政府指示而后行，非经由中国中央政府不得与外国订商；四、西藏人民之以向汉之故，因而被监禁，产业被封者，西藏允一律释放给还；
五、藏员所开之第五款可以商议；六、前订之通商条款如需修改，须由中英两方面根据光绪三十二年四月初四日中英所订藏事正约第三款商议；七、中藏边界兹于附上之图内约略画明。”
陈贻范提案坚持西藏是中国领土不可分割的一部分的原则，坚持中央政府对西藏地方的统辖关系。面对双方提案相距甚大，会议处于僵持状态，麦克马洪以调解自居，提出了所谓的中藏疆界问题。夏札即刻表示赞同。
对此，陈贻范表示，疆界问题本非这次会议议题，因而持否定态度。麦克马洪又趁机抛出“调停约稿”11条，胡说中国对西藏只有“宗主权”，还提出划分“内藏”、“外藏”的问题。所谓“内藏”指接壤内地的藏区，“外藏”包括了西藏、川边藏区和青