占西藏土地，应即照此议定”。由于清廷的及时干预，有泰等人才未在条约上签字。在十三世达赖喇嘛出走、驻藏大臣有泰昏聩误国、藏事岌岌可危的关键时刻，清廷派张荫棠领副都统衔，前往西藏查办藏事，整顿藏务，借以挽回危局。
张荫棠早年被派到美国任职，历任清廷驻美参赞和总领事。期间，他接受了欧美资产阶级思想和先进科学技术的熏陶，对帝国主义列强的本性有着直接的感性认识。他思想活跃，视野开阔，是一个具有改革维新思想和远见卓识而又清廉精干的官员，在清代众多派往西藏的官员中实属凤毛麟角。1905年，张荫棠以参赞身份随清廷外务部右侍郎唐绍仪到印度，就西藏问题与英印政府谈判，办理1904年的军事和议订新约事宜。期间，他建议朝廷整顿藏务，抵制英帝国主义侵吞我国西藏的阴谋，他指出：“我国整顿藏事，迟早皆应奉办。今事机迫切，尤为刻不容缓。”
张荫棠的建议，正合清廷之意，遂于1905年5月令其入藏查办藏事。
1906年9月，张荫棠从印度启程前往西藏，于11月底抵达拉萨，受到西藏各界人士的热烈欢迎。到拉萨不久，在全面调查了解的基础上，他首先上书朝廷，弹劾了以劣绩昭著的驻藏大臣有泰为首的十余名满、汉、藏官员，历数这些人贪赃枉法、昏庸误国、贻害百姓的罪行。1907年，清廷批准了张荫棠的奏呈，下令将有泰等人革职查办，其他有关人员“归案查办，分别监追”。此事引起全藏震动，僧俗群众交口称赞“汉官威令始行，民气一振”。张荫棠在西藏的威信也因此而不树自立。
除了整顿吏治、查办误国害民的官吏，张荫棠认为非大事更张，不足以挽救危局。1907年2月，张荫棠向清廷奏呈治藏新政建议《西藏善后二十四条》。3月，经清廷允准传谕藏众实施。《二十四条》的主要内容有：劝导西藏地方官员效忠清廷；
抵制洋货，扩充民利，清查户口赋租；筹建商埠，着意外交，联络邻邦，共御英夷；筹款练兵，重整藏军；加强农工商、采矿业等，发展藏内经济；革除苛政，废除差役，减轻刑罚；大兴教育，筑路垦荒，兴修水利，培育良种等。提出西藏地方政府设立交涉、督练、盐茶、工商、财政、路矿、学务、农务、巡警等9局。这标志着西藏地方开始设有近代性质的经济、文化职能部门。
为配合“新政”推行，张荫棠还亲自编撰颁行了通俗易懂的小册子《训俗浅言》、《藏俗改良》，并将它们译成藏文，广为传发；宣传“君臣有义”、“父子有亲”、“夫妇有别”、“长幼有序”等仁义礼信忠孝节悌等儒学知识；主张改革藏俗，在西藏推行汉俗。这显然是不合实际的，也是他“新政”最终失败的原因之一。同时张荫棠在僧俗大会上“痛陈天演物竞，生存淘汰之理，怵以印哲亡国覆辙”。旨在主张变革，固防图强，反对外国列强入侵。张荫棠的《西藏善后二十四条》，主旨是“启发民智，日近富强”。他认为“今日之西藏，教宜保旧，而政必维新”。他的治藏“新政”无疑表现了一种历史的进步，从总体上看，赢得了西藏人民的支持和拥护。正当张荫棠着力于推行新政之机，由于受到清廷一些新贵们的反对，1907年5月，张被调离西藏。
二、联豫在西藏推行新政的主要内容
张荫棠调离西藏后，时任驻藏大臣的联豫继续推行新政，其主要内容如下。
政治上，联豫竭力提高驻藏大臣的权力。他在报呈朝廷的奏折中说：“藏地规模较简，所驻大臣两员，政见一有参差，治理亦多窒碍。”奏请裁撤帮办大臣，增设左右参赞，使驻藏大臣有专权，由驻藏大臣决定重大事宜。
奏请朝廷增加委员职数，除了在噶大克、江孜、靖西设官，在曲水、江达、山南、硕板多、那曲各驻委员一人，分别担负扼守要冲、控掌工布、阻止洋人入藏等职责。在拉萨设置巡警总局和巡警教练团，统管亚东、江孜两埠警务。这一举措，除了为反对和抵制帝国主义入侵西藏，还在于力图加强清朝中央对西藏的统治，有利于维护国家主权。
经济上，联豫于1908年在亚东、江孜、噶大克3处通商口岸设税关，亚东、江孜两处设监督。将江孜关改为分卡，归亚东税务司管理；噶大克设立分关，归亚东关税务司管理；鼓励垦荒、兴修水利，开采矿产资源等。
军事上，联豫提出在江孜、亚东口岸设立警察；调川军入藏，添练新兵，在察木多驻军。1910年川军入藏，联豫将其分编为步队、马队、炮队，分驻各地。1911年，经奏朝廷允准撤裁西藏绿营兵，改编为新建陆军。