自然演化下，这些都是按着地理、经济条件下自然出现的，营田衙门统一组织，可以提前布局。
有了这个大致规划，就以粗估某一个范围内粮食和农业经济作物的产量，进行工业布局。比如某一片地方桑树多柞树多，就可以设立缫丝作坊。某一片粮食多，就可以设立酒坊。某地耕地多，可以设立铁器农具的作坊。再结全水利、矿产这些自然条件，在最合适的地方布置。
想一下子进入大工业时代是不可能的，必然要经过一个广泛分布的散、小的工业阶段，发展到一定程度之后，工业慢慢集中。这个时间可能很漫长，但不能人为跳过去，不然工业就成了无根之木，无源之水，与社会脱节。
这种经济布局，有个名字就五小工业，私有化后称为乡镇企业。
发展工业，不能只想着在大城市建大工厂，那样不利于民间的积累，你造出来东西，民间没有能力去买。后果就是工业空中楼阁，轻工业发展无力，拖累整个工业的进程。
一二十万人的纤夫，对应就是十几万户，几个大州的范围，与永城的小规模营田不是一回事。