心公债以缓财政困难。
经局督办
1913年10月，蔡锷被袁世凯调到北京，任全国经界局督办。他一方面领导经界局工作，一方面仍热心于军事学术活动。他与蒋方震、阎锡山等11人组织军事研究会，深入研究各种军事学术问题。其间，他不断上书袁世凯，为国防建设和军队建设献计献策，倾诉他希望建设一支强大武装力量的强烈愿望。然而，野心勃勃的袁世凯，不仅对蔡锷改革军事的热望不予理睬，反而倒行逆施，疯狂地进行军事独裁和复辟帝制活动。
袁世凯自1912年成为中华民国临时大总统后，其政治野心不斯膨胀。他残酷镇压资产阶级革命党人，打击民主共和力量，同时篡改宪法，破坏责任内阁制，强化集权统治，朝着复辟帝制的道路疾进。
最初，蔡锷对袁世凯抱有幻想，认为他“宏才伟略，群望所归”（《致袁世凯电》，《蔡锷集》(1983年版)第202页）。但是，1915年5月25日[1]，袁世凯与日本帝国主义秘密签订卖国的《二十一条》，深深刺痛了蔡锷，使他看清了袁世凯的反动面目，8月，在袁世凯的授意下，北京出现了一个打着“筹一国之治安”旗号的“筹安会”，公然为复辟帝制制造舆论。接着，各类“联合会”、“请愿团”也纷纷粉墨登场，为帝制唱赞歌。12月，袁世凯完成了复辟帝制的准备，于12日宣布接受帝位，下令取消民国，改用洪宪年号[2]。
护国讨袁
袁世凯复辟帝制的活动，使蔡锷气愤已极，他决心以武力“为四万万人争人格”。于是他表面上装出不关心政治的样子，常去北京八大胡同，与名妓小凤仙厮混，以蒙蔽袁世凯，暗中却多次潜赴天津，与老师梁启超商量讨袁计划，并初步拟定了赴云南发动武装起义的战略设想。内容是：“云南于袁氏下令称帝后即独立，贵州则越一月后响应，广西则越两月后响应，然后以云贵之力下四川，以广西之力下广东，约三四个月后，可以会师湖北，底定中原”（梁启超《国体战争躬历谈》，《护国文献》(1985年版)第300页）。这是个符合当时客观实际的颇具胆识的战略构想。1915年11月，蔡锷秘密离京赴津，旋以治病为名东渡日本，后经台湾、香港、越南，于12月19日抵达昆明。
护国军起义形式图
在民主革命志士云集的云南军队中，从8月中旬“筹安会”成立时起，中下级军官就积极活动，酝酿发动讨袁起义。9月11日以后，以唐继尧为首的团以上军官，又多次举行秘密会议，确立了护国讨袁的战略决策，并着手进行战争准备工作。蔡锷抵达昆明，加速了云南反袁武装起义的爆发。
1915年12月25日，云南通电宣布独立，众推唐继尧为云南军政府都督，组成护国军三个军，分别从四川，湘西和广西三个方向出师讨袁。蔡锷为第一军总司令，率4个梯团（旅）约8000人入川，拟对川边敌军突然袭击，出奇制胜，夺占叙州（今宜宾）、泸州诸要地，再北攻成都、东取重庆，尔后挥师东下，会师武汉。
蔡锷组织指挥的四川战役，是护国军在大洲驿休整数日，士气复振，蔡锷决定对敌反攻。这次反攻，无论是在制定计划，组织协同，还是实施指挥诸方面，都有条不紊，果断坚决，在整个护国战争中，堪称精彩的一幕。3月16日，蔡锷令右翼赵又新梯团自白节滩经双合场进攻纳溪侧背，为主攻；中路顾品珍梯团一部由渠坝驿沿叙永河向纳溪正面佯攻，朱德，张煦两支队从侧翼向兰田坝迂回前进，阻击泸州援纳之敌，刘存厚师进规牛滚场，威胁江安守敌，掩护主力攻纳。17日，几路部队同时向敌发起进攻，连战皆捷，朱德一路甚至挺进到距泸州仅几公里的地方。敌人退到纳溪外围组织环形防御。蔡锷见各路进展缓慢，恐合江之敌抄袭后路，遂于24日令各路军队撤出战斗，退回出发地。经此一战，敌主力“第七师将校伤亡殆尽，士兵损失过半，已无再战能力。”（《致梁启超江电》，《蔡松坡先生遗集》之四）。
护国军以弱于敌人的兵力，在饷弹两缺，后方接济时断的情况下，与号称精锐的北洋军奋战数月，虽没有夺占泸州，却牵制住了敌军主力，阻止了敌军的推进，有力地配合了其它方向军队的行动，推动了全国反帝制运动的发展壮大。3月22日，袁世凯被迫宣布取消帝制。泸州前线总司令张敬尧，见胜利无望，也在3月31日与蔡锷达成停战协议。
但是，袁世凯是顽固透顶的反动派，他不甘心也不承认自己的失败，还想在军事上再下一次赌注，与护国军拼个最后的输赢。于是，他明着打电报给蔡锷等人，要求“先戢干戈，共图善后”，暗地里却在重新整顿部队，组织第二批“征滇军”。袁世凯第二期作战计划，决定缩短战线，集中兵力于湖北，准备重点进攻湘西，再以湘西为跳板从翼侧进攻滇黔，另外分兵一部进攻陕西，(陕西将军陈树藩已宣布独立讨袁)以保障京师的侧翼安全。张敬尧虽然与护国军谈判停火，暗里也在制定新的作战计划，准备对护国军发动新的攻势。其作战企图是：以第8师主力分别